Discussion of Destination Branding.

宿泊税:世界と戦うなら世界標準で

宿泊税にも世界標準がある

北海道の倶知安町が、2018年12月の議会で宿泊税条例を可決した。

宿泊税自体は、すでに東京都、大阪府、京都市が導入しており、2019年4月からは金沢市も稼働しているが、それらの先行事例と倶知安町が大きく異なるのは、2%と言う定率方式を選択したと言うことにある。

先行事例の宿泊税は、全て、1人泊あたり100円とか200円といった定額方式となっている。しかしながら、海外に目を広げれば(私が調べた限りにおいて)宿泊税は定率方式が基本である。唯一の例外はフランスだが、そのフランスも、ホテルの格(星の数)によって金額が設定されており、日本のそれとは違う。
すなわち、日本の宿泊税は、宿泊税とは呼ばれるものの日本ローカルといって良い方式である。

その状況において、倶知安町が選択したのは、海外で導入されている宿泊税と同様の方式、いわば「世界標準」であった。このことは、インバウンドの振興、すなわち、世界のデスティネーションと競合しながら地位を獲得していくのにあたり重要な選択だったと言える。

そもそも宿泊税とは何か

そもそも、世界の都市やリゾートが宿泊税を導入しているのは何故か。

日本では、DMOと絡めた議論が多いが、もともと、アメリカのフロリダにおいて宿泊税が導入されたのは1970年代であり、DMO概念が生まれる遥か以前である。

本質的に宿泊税は、域外からの来訪者への対応にかかる経費(投資を含む)について、来訪者に一定の負担をお願いすると言うものである。これは、住民がそこに居住し公共サービスを受ける対価として住民税を支払うことと変わりはない。
それが時代の変遷と共に、受動的な対応(≒受け入れ環境整備)から能動的な対応(≒デスティネーション・ブランディング)へと広がっていったのが現代の姿である。

  • こうした変遷は、BID(Business Improvement District)における分担金制度(アセスメント)と近い。BIDも当初の活動はクリーン&セーフティと言う顕在化している問題に受動的に対応するものであったが、現在ではより積極的に街の魅力を高め発信していこうと言う活動に変わっている。
  • 米国の西海岸に多く存在するTID(Tourism improvement District)は、このBIDをデスティネーションに展開したものであり、宿泊税と分担金には共通する部分が多い。

つまり、住民税が地域政策と住民とを繋ぐ財源であるように、宿泊税とは観光政策と来訪者とを繋ぐ財源であり、観光客が多く来訪する地域においては当然のように設定して然るべき制度だと言える。

定額か定率か

その上で、海外の宿泊税が基本的に定率方式を採用しているのは、それが課税目的に即しているからに他ならない。観光による地域振興は、観光による地域コミュニティや環境に対する負荷を抑えながら、経済効果を高めることにある。宿泊税は、そうした政策を進めるための原資である。

ここで重要となるのは、地域への振興効果と相関するのは観光客数ではなく、消費総額(観光客数×消費単価)だと言うことだ。

定額方式は、いわゆる人頭税であるため、人数(観光客数)に立脚することになる。すなわち、税額を高めようとすると、人数を増やすことが必要となる。
これは、「量か単価か」という悩ましい選択を量へと傾けることになる。

  • 京都市などは宿泊料で税額を変えているが、その仕切りは2万円であり、事実上、定額である。

一方、定率方式の場合、人数と単価という2つの変数の組み合わせで最適解を探していくことが可能となる。

例えば、閑散期対策を考えてみよう。
定額方式の場合、閑散期に安売りでもなんでも良いので客を呼び込めば税収が増える。一方、定率方式の場合、単価も確保しながら客を確保していくことが求められる。

どちらの方が、地域のホスピタリティ産業の持続的な生産性向上(≒従業員の所得向上)に繋がるかは、議論の余地はないだろう。

  • なお、(私が調べた限り)海外で唯一の定額方式事例であるフランスの場合、ホテルグレードによって宿泊税が設定されており、より高いグレードのホテルへの宿泊客が増えれば、宿泊税が増える仕組みとしている。そのため、より「単価」の高いセグメントに注目するインセンティブが発生する。

さらに重要なことは、観光を取り巻く環境は、どんどん変化するため、観光が振興されていけば、また、新たな課題が生じていくということだ。当然、対応に必要な支出は増えるから、宿泊税は、観光振興の進展に合わせて、その税収が増えるような構造となっていることが求められる。

この点でも、人数に立脚する定額方式は観光振興と税収が必ずしも連動しない。

例えば、日本でも成功例として捉えられることの多いハワイ州を事例にみてみよう。ハワイ州の観光客数や宿泊税などの実績を元に、定額方式と定率方式で税収がどう推移したのかということを試算を行ってみた。結果、仮に2010年時点でハワイ州が定額方式を採択していた場合、2017年までの8年間で、その税収の伸び率は定率方式を大きく下回り、$20ミリオン(22億円)以上の減収となっていた可能性が示された。

これはハワイ州が人数ではなく、消費単価向上に舵を取り、人数を抑えながら消費額を上げてきた結果であり、観光振興の成果でもある。これはオーバーツーリズムをはじめとする今日的な問題への対応として模範解答と言える取り組みである。そのハワイですら、色々な問題を抱えているが、その対策原資を確保してきていることは確かだろう。

また、世界標準である定率方式と、日本ローカル方式である定額方式で、これだけの税収の差が生じるということは、日本の都市やリゾートが世界と戦うには、同じ定率方式を導入しなければ、同じスタートラインにすら並ぶことができないということもわかる。

宿泊税収の試算

定率は応能であり応益でもある

税金は、税金の負担力によって定まる応能型と、受益の大きさによって定まる応益型の2つに大別される。例えば、住民税は所得割と均等割で構成されているが、前者は応能税、後者は応益税となっている。

定額方式は、税金の負担能力に関わりなく、一律に負担してもらうことを考えれば応益型に区分できる。確かに、宿泊するという行為に関して観光客が得られる効用は誰でも大きな差はないと考えることもできる。

しかしながら、その効用をもたらす行政側から見れば、違うものが見えてくる。

例えば、1万人の受け入れ容量を持った地域があったとしよう。ここに5,000人の人が来訪しても、地域側に追加的なコストをほとんど発生しない。しかしながら、8,000人、9,000人、はたまた10,000人を超えた人が訪れるようになると、追加的コストは指数的に上昇することになる。

つまり、仮に観光客の受益は同じであったとしても、そこにかかっているコストは、指数的に大きな違いが生じている。しかしながら、定額方式では、このギャップを埋めることはできない。

他方、こうした繁忙期、ホテルの料金は高まることになる。ホテルの料金が、レベニューマネジメントによって定まっていることを考えれば、この料金に連動して宿泊税が発生する定率型であれば、ギャップを吸収することが可能となる。

さらに、もともと、ホテル料金は、そのホテルのグレードによって定まっていることを考えれば、定率方式は、応能型の側面も有することになる。

すなわち、定率方式の宿泊税は、住民税同様に応能と応益の二つを備えた税方式となる。これは、宿泊税の本質が、域外からの来訪者に課す住民税のようなものだと考えれば、理にかなった構造となる。

新しいパラダイムへの対応

もともと、定額方式が普及したのは東京都がそれを選択したということであるが、その当時と現在では、地域と観光との関係性は大きく変化している。また、そもそも東京都が熟慮の末、定額方式を選択したのかといえば、そうではないだろう。

なぜなら、東京都が宿泊税を導入したのは、自治体の課税自主権が強化されたことを受け、その権利を行使してみたかったという意味合いも大きかったからだ。

観光振興が地域政策における重要な戦略となった現在、我々は、現在のパラダイムに対応した税方式をゼロベースで検討すべきだろう。

観光振興において遅れをとっているわが国において、模倣すべきは国内の他地域ではなく、世界であるという認識を持っておきたい。

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